世纪之初扶贫攻坚的着力点选择

内容提要： 现存的农村贫困人口大多集中在自然条件严酷、生态环境极差的“贫困死角”，脱困任务相当艰巨。以工代赈是支持贫困地区经济开发的有益尝试，应进一步坚持。在市场经济条件下，应当在产业政策、金融政策、科技政策诸方面给予优惠，以吸引生产要素向贫困地区流动。当务之急是搞好开发扶贫、科技扶贫，并在搞好社会救济工作的基础上，积极探索从经济上扶贫的有效途径和方法。

改革开放以来，随着我国经济的迅速发展和扶贫工作的展开，我国的农村扶贫工作取得了举世瞩目的伟大成就，农村贫困人口由过去的2亿多减少到目前的3000万，贫困状况明显缓解。但是，由于现存的农村贫困人口大多集中在自然条件严酷、环境极差的“贫困死角”，而且随着社会、政策、经济体制等环境和条件的改变，面临着许多新的挑战和问题，使其脱贫更加困难。因此，集中力量打好农村扶贫攻坚战，彻底消除农村贫困现象，这是新时期重大而紧迫的任务。

加大对农村贫困地区的扶贫投资力度，注重贫困地区的基础设施和生产生活条件的逐步改善

国家多年来为扶贫投入了大量资金，但从扶贫资金的人均占有量来看，根据过去的经验及典型调查分析，要稳定地解决一个农村人口的温饱问题，需要投资1500～2000元，世界银行等国际组织的扶贫标准则是人均5000元。由此可见，若要达到国家扶贫目标，扶贫资金明显不足，如果考虑到物价上涨的影响以及资金使用效益低的情况，资金缺口会更大。

加大扶贫资金的投资力度，不仅因为现有的扶贫资金注入同反贫目标相比缺口较大，而且要考虑巩固前期的扶贫工作成果。换句话说，如果不继续追加扶贫资金投入，不仅达不到扶贫的目的，反而可能断送前期扶贫资金的投入。在国家加大对贫困地区投资力度的过程中，以工代赈是支持贫困地区经济开发的一种有益尝试。实践证明，以工代赈有效地改善了贫困地区的基础设施，为经济发展打好了基础，又使贫困地区的大量剩余劳动力得以利用，增加了贫困人口的收入，解决了贫困群众的当前困难，具有巨大的社会和经济效益。

在扶贫攻坚的战略上要适应市场经济发展的需求，把行政扶贫与市场结合起来，加大市场引导份量

在向市场经济转轨过程中，贫困地区的竞争能力弱、条件差、投资回报率低，因而吸引生产要素困难。同时价值规律作用的增强，又使政府行为和行政推动扶贫工作的功能和手段减弱。随着社会主义市场经济的发展，市场经济的功利性与扶贫工作的公益性之间的矛盾也将越来越突出，扶贫攻坚必须主要依靠政府主导作用的发挥。政府在反贫困实践中，不能仅靠增加政府直接投入，也应当利用市场机制的作用，通过制定一系列优惠政策措施引导各种力量致力于贫困地区的经济发展，吸引生产要素向贫困地区流动。只有这样，才能从根本上解决农村贫困问题。这些优惠政策至少应包括以下几方面：

产业政策：贫困地区应该坚持“稳定提高农业，突出发展工业，全面搞活商业”的方针，因地制宜寻找自己的突破口和优势产业，既不死守一方，也不死守一业。建议采取“自愿认购”和粮食调拨包干的政策，一方面，不给贫困地区安排定购任务，使他们不至于因粮食问题而束缚自己的手脚；另一方面，要以提高单产和扩种旱粮为主要途径，让适宜种粮的地方把粮食种好。

金融政策：一要完善农业投入机制，实行政策性贷款分别管理、分别考核制度。对粮棉油贷款、扶贫贷款、老少边贷款、资源开发贷款、农田水利建设贷款等政策性贷款，实行分别管理，单独核算。在资金利率、期限上区别对待，政府实行优惠保护政策。二是中央银行对农业银行的存款准备金上缴要实行低比例。就大多数贫困地区来说，应该特别放宽对农行贷款准备金的比例，以增加农村信贷可用资金，扩大农村固定资产贷款规模，适应农业综合开发投入的需要。

科技政策：一要制定山区吸引科技投资的政策。加大科技事业投资，保证山区科技人员有开发科技活动的费用。二要制定科技成果、信息向山区输入的政策。政府职能部门应定期组织科研所、高等学校向贫困山区发布科技信息和转让科技成果。三要制定正确的农业推广政策。如建立有效的农技推广网络，完善服务手段；加强推广队伍建设，采取措施，解决基层农技人员的编制、待遇等问题，激发他们的积极性；鼓励农民积极采用新技术，从各方面提供优惠服务。

从贫困地区和贫困人口的实际出发，因地制宜，分类指导，积极探索开发性扶贫的途径和方法

首先，对于那些自然条件相对较好的贫困地区，主要应通过开发资源、发展经济来摆脱贫困。对大多数贫困地区来说，应当把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业，作为扶贫开发的重点。农牧业是广大农村贫困人口的根基，从这个基础产业入手，解决贫困问题最现实，最有把握，只要有这方面的条件，哪怕不太完善，也要充分利用。

其次，对自然条件相对恶劣的贫困地区，可根据具体情况搞好异地开发和就地发展。一是贫困乡村在政府优惠政策扶持和组织指导下，带着投资和劳动力，与发达地区和城镇联合办企业或开发区，绕过贫困山区缺乏基础设施和人才等难题，组织贫困地区劳动力到发达地区就业。这样不仅增加了贫困人口的收入，学到了先进经验，开阔了思路，而且贫困地区的各级政府还可以取得一定的利税收入，政府有了收入就可以搞基础设施建设，然后再吸引资金开发山区，走向区域脱贫致富的良性循环。二是在贫困地区范围内，利用本身的优势产业和资源，选择在交通方便、条件较好的地方建设经济发展小区，将政府给予优惠政策吸引来的和本地区有条件要建的小企业，都集中到发展小区。这样，不仅使企业能容纳更多的贫困地区劳动力，使小区成为脱贫的策源地，而且基础设施也容易配备，先进技术易采用和推广，整体经济发展容易管理，发展小区的整体建设成本也较低，能节约资金投入，充分发挥区域聚集和辐射效应。

其三，对人多地少，人口数量超过承载能力，生产条件恶劣，剩余劳动力严重的贫困地区，有组织地输出劳动力是脱贫致富的一个有效途径。劳务输出一般就是通过到城镇和外地打工、经商等活动，以增加收入。从当前情况看，这一方法对贫困地区脱贫致富具有重要意义。

其四，对自然条件十分恶劣，缺乏基本的生产和生活条件，一方水土养不活一方人，确实找不到其它路子的少数特困地区，可以实行异地开发，搬迁移民，以便从根本上保证这些贫困人口生存和发展的需要。移民开发是一项十分复杂的工作，要有计划、有步骤、有秩序地进行。

继续加大投入资金力度，给贫困地区“输血”，同时更需要加大科技投入力度，通过科技扶贫增加其“造血”功能

搞好扶贫攻坚，需要国家继续加大投入力度，给贫困地区“输血”，同时更需要加大科技投入力度，注重提高贫困地区的技术水平，通过科技扶贫增加其“造血”功能。这是提高贫困地区生产力发展水平和彻底解决农村贫困问题的根本途径。一般来说，为了把推广应用适用先进技术的战略落到实处，贫困地区必须围绕粮食增产、家禽家畜饲养、水产养殖、经济果木林的栽培与管理、动植物防治病技术等选用一批适用技术，以振兴农业；必须围绕矿产资源开发、水利资源的开发，以及产品的深加工，节约原材料和能源消耗，提高产品质量等，推广一批先进适用技术，以提高工业的经济效益；此外，由于贫困地区资金短缺和劳动力资源丰富，因而在技术选择上，应当尽量采用劳动密集型技术，而少采用资金密集型技术，这样可以有效地把解决劳动力就业和提高劳动生产率结合起来，减轻经济发展的社会压力。

实行科技扶贫，一定要采取行之有效的措施，把在贫困地区增加科技投入和培养与之相适应的经济社会环境条件紧密结合起来，在加强与科技投入相配套的物资、资金投入的同时，大力加强对贫困地区干部群众的科技培训和职业教育，以提高劳动者素质，强化人们的科技意识。逐步建立与健全由科技副专员（副县长）、科技副乡（镇）长、科技副村长组成的科技管理体系，形成一支由本地科技人员和农村知识青年、乡土人才为骨干的多层次的科技推广队伍，建立和健全科技成果推广服务体系，并尽快完善科技推广的奖惩制度，逐步使贫困地区形成一个爱科技、学科技、用科技的良好社会风尚。

在加快农村社会保障体系建设、搞好社会救济工作的基础上，积极探索从经济上扶贫到户的有效途径和方法

逐步建立和完善我国农村的社会保障制度，是发展社会主义市场经济的需要，是巩固扶贫开发成果、保障农村贫困人口基本生活需求的迫切要求，也是当前扶贫攻坚应注意的重大问题。总体上应当针对不同地区贫困人口的具体情况，采取符合实际的适宜保障措施，至少要保证贫困人口基本的医疗条件、基本生活需求。

完善社会救济制度毕竟是被动的，主动的措施应在经济上实实在在帮助贫困户脱贫，“授人以鱼莫若授人以渔”。在目前的扶贫攻坚阶段，由于贫困人口分布较散，“插花穷”现象普遍，所处自然环境恶劣等，再沿用过去区域性扶贫的战略就会事倍功半，影响扶贫的实际效果。因此，必须实现以区域扶贫向贫困户和贫困人口扶贫的转变。